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2023
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04
解讀《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）
作者：
國信招標集團PPP運營總監(jiān)財政部和國家發(fā)改委雙庫專家童再軍
國信招標集團江蘇分公司王迪陸永玉
87號文的出臺在行業(yè)內(nèi)帶來了強烈反響，這是近期對于地方政府違法違規(guī)融資的最重磅監(jiān)管政策之一。文件主要目的是為了制止地方政府以政府購買服務(wù)的名義違法違規(guī)舉債，重點列出政府購買服務(wù)負面清單、明確政府購買服務(wù)要先預算后購買原則、明確具體整改期限等內(nèi)容，現(xiàn)針對每條意見解讀如下：
一、堅持政府購買服務(wù)改革正確方向。推廣政府購買服務(wù)是黨的十八屆三中全會決定明確的一項重要改革任務(wù)，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)供給、推進財政支出方式改革。政府購買服務(wù)所需資金應(yīng)當在年度預算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排。實施政府購買服務(wù)改革，要堅持費隨事轉(zhuǎn)，注重與事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會商會與行政主管部門脫鉤轉(zhuǎn)制改革、支持社會組織培育發(fā)展等政策相銜接，帶動和促進政事分開、政社分開。地方政府及其所屬部門要始終準確把握并牢固堅持政府購買服務(wù)改革的正確方向，依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥地加以推進。
解讀：此條強調(diào)政府購買服務(wù)改革正確方向，明確政府購買服務(wù)的標的是服務(wù)事項，文件重點指出政府購買服務(wù)所需資金應(yīng)當在年度預算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排，進一步加強深化政府購買服務(wù)目標和方向，理清當前政府購買服務(wù)亂象，促進政事分開、政社分開、政企分開。
二、嚴格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務(wù)。政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項，重點是有預算安排的基本公共服務(wù)項目?？茖W制定并適時完善分級分部門政府購買服務(wù)指導性目錄，增強指導性目錄的約束力。對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務(wù)事項，應(yīng)當報財政部門審核備案后調(diào)整實施。
嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實施政府購買服務(wù)，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。政府建設(shè)工程項目確需使用財政資金，應(yīng)當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規(guī)范實施。
解讀：此條強調(diào)政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項，重點是有預算安排的基本公共服務(wù)項目。同時還強調(diào)了政府購買服務(wù)應(yīng)該是納入到政府購買服務(wù)指導性目錄里面的服務(wù)事項。明確了政府購買服務(wù)至少符合基本服務(wù)、在指導性目錄里面、先有預算這三個原則。針對指導目錄要求根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）第十五條規(guī)定“納入指導性目錄的服務(wù)事項，應(yīng)當實施購買服務(wù)”，而文件對禁止納入的服務(wù)范圍又比較模糊，此次文件明確了凡未列入政府購買服務(wù)指導性目錄又確需購買服務(wù)的，需報財政部門審核并調(diào)整實施，做出了明確指示，增強了指導性目錄的約束力。
此條還列舉了政府購買服務(wù)負面清單，清單內(nèi)容不能夠列入政府購買服務(wù)的范圍，包括原材料、燃料、設(shè)備等貨物作為政府購買服務(wù)，同時基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程不得作為政府購買服務(wù)，嚴禁建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目，嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍，內(nèi)容具有針對性，明確了政府購買服務(wù)中的雷區(qū)。
三、嚴格規(guī)范政府購買服務(wù)預算管理。政府購買服務(wù)要堅持先有預算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預算單位財政支出的依據(jù)。地方各級財政部門應(yīng)當充分考慮實際財力水平，妥善做好政府購買服務(wù)支出與年度預算、中期財政規(guī)劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權(quán)益。年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)。購買主體應(yīng)當按照批準的預算執(zhí)行，從部門預算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有年度預算中統(tǒng)籌安排購買服務(wù)資金。購買主體簽訂購買服務(wù)合同，應(yīng)當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規(guī)劃中安排。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
解讀：此條明確政府購買服務(wù)要先預算后購買的原則，所需資金應(yīng)當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預算單位財政支出的依據(jù)；明確政府購買服務(wù)的期限嚴格限定在中期財政規(guī)劃期限內(nèi)容，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）文規(guī)定，中期財政規(guī)劃為三年一滾動，因此，間接將購買服務(wù)期限限于三年內(nèi)，實際上排除了超過三年的服務(wù)采購；文中還針對黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，要求按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。此為特殊情形，國務(wù)院《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》等文件有規(guī)定，另外，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》、《關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》等文件，也提到了可采用政府購買服務(wù)，具體參照文件執(zhí)行。
四、嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。金融機構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī)。承接主體利用政府購買服務(wù)合同向金融機構(gòu)融資時，應(yīng)當配合金融機構(gòu)做好合規(guī)性管理，相關(guān)合同在購買內(nèi)容和期限等方面必須符合政府購買服務(wù)有關(guān)法律和制度規(guī)定。地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
解讀：此條明確政府購買服務(wù)的融資主體是政府購買服務(wù)的承接主體，而不是政府，對金融機構(gòu)的行為作出具體要求，金融機構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī)，在正常的政府購買服務(wù)或者政府采購中，企業(yè)以政府采購應(yīng)收賬款合法融資，財政部實際上是明文鼓勵的，各級財政部門也是積極支持的。但不少地方政府以委托代建購買服務(wù)之名，虛構(gòu)政府采購協(xié)議，然后平臺公司以協(xié)議所規(guī)定的應(yīng)收賬款向金融機構(gòu)融資，這種行為是違反相關(guān)文件要求的，此條中談到的地方政府及其部門不得利用或者虛構(gòu)政府購買服務(wù)為建設(shè)工程變相融資，也是這個意思。根據(jù)《預算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，地方政府除了發(fā)行地方政府債券是合法的舉債融資渠道以外，不得使用其它任何方式變相舉債融資，因此，利用或者虛構(gòu)政府購買服務(wù)的行為進行變相融資同樣是違反《預算法》和國發(fā)〔2014〕43號文相關(guān)要求的。需要注意的是，除了提到金融機構(gòu)提供融資要合法合規(guī)，還將融資租賃公司等非金融機構(gòu)納入，原因是融資租賃目前還缺乏有效監(jiān)管，是地方政府借道融資的重要途徑，此次明確提出，有利于下一步的監(jiān)管。
五、切實做好政府購買服務(wù)信息公開。各地應(yīng)當將年度預算中政府購買服務(wù)總金額、納入中期財政規(guī)劃的政府購買服務(wù)總金額以及政府購買服務(wù)項目有關(guān)預算信息，按規(guī)定及時向社會公開，提高預算透明度。購買主體應(yīng)當依法在中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)及時公開政府購買服務(wù)項目相關(guān)信息，包括政府購買服務(wù)內(nèi)容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等，確保政府購買服務(wù)項目信息真實準確，可查詢、可追溯。堅決防止借政府購買服務(wù)名義進行利益輸送等違法違規(guī)行為。
各省級財政部門要充分認識規(guī)范政府購買服務(wù)管理、防范財政金融風險的重要性，統(tǒng)一思想，加強領(lǐng)導，周密部署，報經(jīng)省級政府批準后，會同相關(guān)部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報送財政部。
解讀：此條提出做好政府購買服務(wù)信息公開工作。信息公開是最好的防腐劑，將有利于監(jiān)督、規(guī)范政府購買服務(wù)健康發(fā)展。本條還限定了整改時間，即在2017年10月底前完成整改，但是沒有整改的具體措施，有可能會帶來執(zhí)行上的困難。
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